Венецианската комисия: Правосъдният министър да номинира главен прокурор

Министърът и Димитър Лазаров, председател на временната комисия за промени в Конституцията, участваха в днешното пленарно заседание на комисията, на което бе гласувано становище по проектозакона за промени в Конституцията.

В изказването си по време на заседанието министър Иванов благодари на комисията за нейния ангажимент да подпомогне с експертиза  усилията на България за съдебна реформа. Той оцени становището на комисията като една ценна концептуална рамка за продължаване на реформата, която ще окуражи българския парламент за още по-радикална реформа, с оглед на това, че в него се препоръчва продължаване и задълбочаване на промените, предвидени в Конституцията и доразвити в Закона за съдебната власт. 

Министърът на правосъдието да участва в процедурата по номиниране на главен прокурор и административни ръководители в държавното обвинение. Общите събрания на ВКС и ВАС да предлагат на съдийската колегия във Висшия съдебен съвет председатели на двете върховни институции.

Тези препоръки отправя Венецианската комисия към България по повод готвените промените в Конституцията. Становището на комисията бе одобрено на пленарната й сесия на 23 октомври.

"Както вече е казвала Венецианската комисия, заради важността на преследването на престъпленията за правилното и ефективно функциониране на държавата би било разумно правителството да има някакво участие в назначението на главен прокурор. Нещо повече, професионалната и неполитическа експертиза на хора, уважавани от обществото и ползващи се с доверието на правителство, също може да бъде намесена в процеса по селекция…Законодателството може да предвиди участието на министъра в назначенията на административните ръководители в системата на прокуратурата, но не и на редовите прокурори и следователи", се казва в доклада на комисията.

А по отношение на избора на председателите на ВКС и ВАС, Венецианската комисия казва: "За да се спомогне деполитизирането на назначаването от президента на председатели на Върховния касационен съд и Върховния административен съд е добре да се обмисли една алтернативна възможност – да се повери на общите събрания на съдилищата да правят предложения – всяко съответно за председател на дадения съд."

По този начин Венецианската комисия прави разлика между съда и прокуратурата и тяхната роля и функции, отчита спецификата на България и силната роля на прокуратурата. Отчита се разликата със съда и се препоръчва номинациите на председателите на съдилищата да се правят от общите събрания на съответния съд и да се предлагат на колегията във ВСС.

Като цяло Венецианската комисия определя като похвални усилията на България да се реформира и приветства готвените изменения в основния закон. Предложените промени в Конституцията ще допринесат за подобрението на общата рамка на българската съдебна система, се казва в доклада.

Тя оценява като положителни всички предлагани промени – разделянето на Висшия съдебен съвет на две колегии – съдийска и прокурорска, новите правомощия на Инспектората, сезирането на Конституционния съд от Висшия адвокатски съвет.

Същевременно Венецианската комисия казва, че промените не отиват достатъчно далеч. И по всяко едно от измененията дава своите препоръки.

Висш съдебен съвет

От комисията отбелязват, че няма единен европейски модел за самоуправление на съдебната власт. Но предлаганата структурна реорганизация на ВСС, имаща за цел разделянето на съдиите от прокурорите и следователите е значителна стъпка към укрепването на независимостта и прозрачността на съдебната система.

В рамките на новата структура прокурори и следователи, членове на съвета, няма да могат да се намесват във вземането на решения, отнасящи се до съдиите. Това представлява важна гаранция за независимостта на съдиите, се казва в доклада. "В бившите социалистически страни са наследени твърде мощни прокурорски структури, които застрашават независимостта на съдиите. Прокурорите не трябва да имат думата при кариерното развитие и дисциплинарната отговорност на съдиите", казва в доклада си Венецианската комисия.

Тя коментира и най-спорния у нас въпрос, а именно разпределението на професионалната и парламентарна квоти по колегии. В проекта е заложено съдийската колегия да се състои от 13 членове – шестима съдии, избрани от съдии, петима, избрани от парламента и председателите на ВКС и ВАС. В прокурорската колегия влизат четирима прокурори и един следовател от професионалната квота, шестима от Народното събрание и главният прокурор.

По този въпрос Венецианската комисия казва, че приветства предлагания състав на двете колегии, защото в тях ще бъдат представени както съдебната система, така ще има представители на обществото, избрани от Народното събрание. Тук комисията напомня за препоръка на Комитета на министрите от 2010 г., в която се казва, че не по-малко от половината членове на съвета трябва да бъдат съдии, избрани от съдии при зачитане на плурализма в системата.

Същевременно Венецианската комисия припомня и още нещо – че не трябва да се стига до другата крайност – за непреодолимо мнозинство на съдиите/прокурорите в колегиите, защото това крие риск от "корпоративно управление". (Тук комисията отваря една скоба и казва, че ще препоръча, чрез следващи регламенти относно избора на членове на колегиите, да има справедливо представителство в съвета на всички нива в съда.)

За да гарантира един добре балансиран ВСС, Венецианската комисия смята, че е изключително важно в съвета да влизат представители на юридическата общност – преподаватели по право, адвокати и представители на гражданското общество. Но в никакъв случай не трябва да са активни политици, още по-малко членове на парламента. Така във ВСС ще има "потребители" на самата съдебна система, казва комисията.

Същевременно, за да се избегне схващането, че членовете на ВСС, излъчени от Народното събрание, ще окажат политическо влияние в едната или другата колегия, Венецианската комисия препоръчва политическата квота да се избира с квалифицирано мнозинство от 2/3. Така спорният у нас въпрос за разпределението на квотите в прокурорската колегия ще има по-малка тежест, казва комисията. Тя изтъква, че е запозната с проблемите в България с невъзможността за постигане на политически консенсус и с проблемите около избора на главен съдебен инспектор.

Но напомня, че още през 2002 г. е отправила препоръка да се преразгледа начинът на избор на членове на ВСС от парламентарната квота, но по този въпрос у нас няма движение. Посочва още, че при обикновеното мнозинство е възможно, дори се е случвало, партията, която има мнозинство в парламента, сама да си посочи и избере 11-те членове на съвета.

Квалифицираното мнозинство ще даде възможност за по-голям консенсус по въпроса на лицата, които са номинирани за членове на ВСС, смята Венецианската комисия. И казва, че алтернативите са две – или ще има сделка или ще се стигне до безизходица. От доклада става ясно, че вариантът със сделката не е за отхвърляне, защото това би означавало, че "в идеалния случай сделката ще доведе до избор на наистина независими кандидати, каквито трябва да бъде случаят в една зряла демокрация".

И допълва, че в случай на политически договорки най-малкото опозицията и управляващите ще са "квит" по въпроса за политическото влияние.

Независимо обаче от сериозните проблеми, които може да предизвика политическата обстановка у нас при избор с квалифицирано мнозинство, трябва да се изработят механизми, с които да се блокират тези спънки и да се постигне консенсус, казва Венецианската комисия. Тя е готова да съдейства на страната ни при изработката на тези блокиращи механизми. Един от вариантите е да се предвиди намесата на президента при избора или пък предлаганите кандидати да бъдат абсолютно неутрални лица.

По отношение на компетенциите на ВСС Венецианската комисия отново повтаря, че разделянето му на две колегии е положителна стъпка, която съответства на други нейни препоръки. Същевременно отбелязва, че трябва да се гарантира независимостта на съдилищата и на самите съдии не само от външно влияние, но и от вътрешно в самата система.

Заради това Венецианската комисия препоръчва двете колегии да се натоварят с повечето правомощия за сметка на тези на пленума. И сочи примери – прекратяване на мандата на изборен член на ВСС, организацията на обученията и едно от най-важните –колегиите, а не целият състав, да предлагат на президента да назначи председатели на ВКС и ВАС (съдийската) и главен прокурор (прокурорската).

Според Венецианската комисия "това е много важен и чувствителен въпрос, когато трябва да се докаже пред обществото, че се спазва принципът на разделението на властите". "Съдиите трябва да са независими по отношение на техните функции, а прокурорите да се радват на своята автономност. Правомощията на пленума трябва да се преразгледат и това е въпрос от общ интерес за самата система", казва Венецианската комисия.

Друга много важна препоръка е да отпадне тайното гласуване във ВСС. "Работата на съдебните съвети трябва да е възможно най-прозрачна. Те трябва да се отчитат пред обществото, включително чрез широко разпространяване на доклади и информация. Това е от особено значение за българския ВСС с оглед неговата организация и състав и с оглед необходимостта от повишаване на общественото доверие", се казва в доклада.

Добавя се, че принципът на прозрачност също е от ключово значение. Заради това Венецианската комисия дори предлага решенията по дисциплинарни производства да се взимат при явно гласуване. Това обаче трябва да стане при гарантиране на справедлив съдебен процес в бъдещи съдебни производства по дисциплинарни дела.

Правомощия на министъра на правосъдието

Най-напред Венецианската комисия изтъква, че управлението на имуществото на съдебната власт трябва да остане в правомощията на министъра на правосъдието, а не както се предлага да бъде прехвърлено на ВСС. Това е така, защото основната задача на съдебните съвети е да назначава, повишава, премества, понижава и освобождава магистрати. Опитът от други страни показва, че ако ВСС поеме и управлението на имуществото, това ще го претовари и той няма да може да се съсредоточи върху основните си задачи. Ролята на министъра следва да бъде такава, че да създава, организира удобства на съдебната система да функционира нормално и ефективно, се казва още в доклада.

Венецианската комисия отбелязва, че с оглед гарантиране независимостта на съдебната власт трябва да отпадне възможността министърът на правосъдието да председателства заседанията на ВСС, както и да няма инициативата по въпроси, свързани с кариерното развитие на магистратите. В тази връзка Венецианската комисия препоръчва от ЗСВ да отпадне разпоредбата, даваща право на министъра да определя дневния ред на заседанията на съвета.

Възлагането на министъра да председателства заседанията на съвета може да повлияе на автономността и независимостта на съдебната система от политическата власт. Дори появата на такова влияние трябва да се избягва, за да се гарантира общественото доверие в съдебната система, изтъква Венецианската комисия.

И добавя, че настоящите изменения на Конституцията трябва да станат повод, за да се гарантира по-демократична легитимност и доверие на ВСС пред обществото. Затова предлага заседанията на съвета да се председателстват от член на съвета, който да бъде избран от колегите си с 2/3мнозинство. Подобно решение би могло да доведе до баланс между необходимостта от независимост на председателстващия и необходимостта от избягване на корпоративни тенденции в рамките на ВСС, изтъква Венецианската комисия.

Категорично трябва да отпадне и възможността министърът на правосъдието да предлага магистрати за повишаване, назначаване, повишаване и отстраняване от длъжност, както да има и общо с организацията на обучението на съдии и прокурори, защото дори и тези компетенции могат да повлияят на независимостта, изтъква в доклада си Венецианската комисия.

Същевременно обаче тя смята, че трябва да се запази правомощието на министъра да внася дисциплинарни предложения, защото той има външен поглед, който е полезен за избягване на корпоративните тенденции в рамките на съдебната система и самия ВСС.

От комисията препоръчват министърът на правосъдието да има правомощие да предлага бюджет на съдебната власт и да го внася във ВСС за разглеждане.

Инспекторат към Висшия съдебен съвет

Новите правомощия на Инспектората към ВСС се посрещат позитивно от Венецианската комисия: "Тези изменения, чиято цел очевидно е справяне с критичните въпроси за почтеността в българската съдебна система, са положителна стъпка към една по-независима, прозрачна и отговорна съдебна система."

Същевременно комисията отбелязва, че при извършването на тези проверки, инспекторите не трябва да засягат независимостта на съдиите.

Венецианската комисия все пак казва, че й е трудно да даде оценка на тази "специфична част от системата", знаейки, че измененията в ЗСВ са в процес на подготовка, както и без да изучи цялата дисциплинарна система у нас.

Сезиране на Конституционния съд от Висшия адвокатски съвет

И тази промяна е оценена положително от Венецианската комисия. Смята, че това е подобрение за защита на правата и свободите на човека. "Дори и ако тя представлява само един косвен подход към Конституционния съд, той въвежда допълнителна гаранция за защитата на тези права и свободи. Едно от предимствата на косвения индивидуален достъп е, че органите, които подават жалби обикновено са добре информирани и имат необходимите правни умения за формулиране на валидно заявление. Те, също така, могат да служат като филтри, за да се избегне претоварване на Конституционния съд", се казва в доклада на Венецианската комисия.

Но тя предлага това предложение за изменение на Конституцията да се разшири като се даде възможност не само на адвокатурата, но и на съдиите от всички нива да сезират КС, когато в хода на делото се поставят въпроси дали дадена разпоредба от закон е противоконституционна.

Венецианската комисия препоръчва още българските власти да помислят дали да не въведат и пряката индивидуална жалба до Конституционния съд, но с определянето на "филтри за допустимост", за да не се задръсти КС. В идеалния случай могат да бъдат въведени и двата варианта, заключва Венецианската комисия.