Даниел Смилов: Налага се реформа на служебните правителства - при тях парламентарният модел се изкривява в президентска посока

Даниел Смилов, "Дойче веле". Заглавието е на редакцията на ФрогНюз.

Оказа се, че ротационното управление и правителството "Денков" свършиха повече работа, отколкото мнозина са очаквали. През седмицата например блокадите на енергетиците и миньорите бяха вдигнати, защото те разбраха, че проблемите им могат да бъдат решени и без да бъдат изтегляни териториалните планове по ПВУ, както искаха. Всъщност едно такова изтегляне само би лишило България от евросредствата, с които да реши тези проблеми по цивилизован начин. По сходни причини и поради липса както на аргументи, така и на политическа алтернатива, вотът на недоверие на опозицията се превърна в безинтересен театър в НС. 

Какво ни каза Венецианската комисия?

По-значимо беше обаче становището на Венецианската комисия - авторитетния консултативен орган към Съвета на Европа - по проектозакона за конституционни поправки, внесени от ПП-ДБ, ГЕРБ и ДПС. Тези поправки са обещани от управляващото мнозинство и са част от оправданието за неговото съществуване. 

На практика Венецианската комисия даде зелена светлина за основните и необходими промени на основния закон на България. Същевременно обаче някои от критиките, заложени в становището, които като цяло са срещу по-маловажни идеи за промяна, може да дадат основание или поне повод за объркване на целия план и за саботиране на реформата. А това не бива да се допуска.

Венецианската комисия е права, че общественото обсъждане по темата не беше достатъчно, макар че някои от темите, като разделянето на ВСС и квотите в новите органи, са били многократно дискутирани. Какъвто и делиберативен дефицит да има процедурата обаче, той може да бъде компенсиран в периода между първо и второ четене на промените. Има достатъчно време от поне два месеца и всички, които имат аргументи, биха могли да се включат в дискусията. 

Особено ценно в мнението на Венецианската комисия е, че тя одобрява двете основни идеи на конституционната реформа. Първо, създаването на отделен съдебен и отделен прокурорски съвет, което е сърцевината на промените, е не само одобрено, но и препоръчано от Комисията като добро решение. В предходни становища на този експертен орган тази теза също е била застъпена, така че тук няма особена изненада.

Членовете на комисията нямат притеснения и от закриването на пленума на ВСС. Наистина запазването на този орган би било до голяма степен декоративно и безсмислено. Комисията одобрява безрезервно и съотношението на квотите - професионална и парламентарна - при избора на нов Висш съдебен съвет. Предложението предполага десет членове на този съвет да се излъчват от съдиите - двама ex officio и осем чрез избори в съдийската общност. Пет представители в съдийския съвет ще се избират от парламента с 2/3 мнозинство.

Прокуратурата се нуждае от външен коректив

Комисията споделя опасения, че при избора на Висш прокурорски съвет се появяват условия за "политизация", защото в него шестима от десет членове ще са избрани от НС с 2/3 мнозинство, а само четирима ще са излъчени от прокурорите. Това притеснение не е добре обосновано обаче, защото при положение, че прокурорите имат мнозинство в този съвет, опасността той да стане гумен печат на главния прокурор става много голяма. Всъщност сега ситуацията е точно такава и тя определено не е добра. Проблемът е, че прокуратурата си остава доста йерархична и централизирана структура, в която влиянието на главния прокурор е голямо. Изборите в нея са като изборите в армията - главнокомандващия и военноначалниците винаги ще бъдат избрани и дисциплината ще води до единоначалие. Затова на прокуратурата и е необходим външен коректив, какъвто е парламентарно избраната квота. 

Гаранциите срещу политизацията на избора на членове от парламентарната квота съществуват, но могат да бъдат и подсилени. Първо, тя се избира с 2/3 мнозинство, което е гаранция за политически плурализъм. Второ, може да се въведат и допълнителни гаранции за самата изборна процедура, които да направят така, че партиите да не излъчват "партизани", а хора с утвърдени граждански позиции и чувство за независимост. Всъщност в сегашния модел отсъствието на такива личности във ВСС е проблемът, който стана ясен при отстраняването на Иван Гешев: хора, които години бяха бранили всеотдайно главния прокурор, го отстраниха по политически знак от ГЕРБ и ДПС. Иван Гешев така или иначе си беше за смяна, но точно такива внезапни политически преобръщания дискредитират системата. А тези влияния далеч не засягат само парламентарната квота - те се забелязват, уви, и в магистратската. 

В краен случай може да има леко увеличаване на прокурорската квота - вместо четирима тя да включва петима души, но е добре все пак шестима да се избират от парламента, за да не се капсулира прокуратурата и да има и някакъв външен коректив за нея. При съдиите, които са плуралистична и нецентрализирана общност, подобен коректив не е необходим.  

Одобрение за ограничаването на ролята на служебните правителства и президента

Втората голяма промяна, която Венецианската комисия одобрява, е ограничаването на ролята на служебните правителства и дискрецията на президента по отношение на избора на служебен премиер. Всъщност това е голяма новина, защото мнозина поставяха под съмнение точно тези принципи. И двата са подкрепени от международните експерти. Това, по което те имат бележки, е свеждането на избора пред президента точно до председателите на Народното събрание, Конституционния съд и управителя на БНБ. И по-конкрентно - първите двама. В становището обаче няма особено убедителни аргументи защо да не са точно тези висши държавни служители. 

По-важното е обаче, че с новата реформа ще бъде намален периодът, в който България е само със служебно правителство и без действащ парламент. Необходимо е да се изчистят някои технически детайли. Първо, добре е да се въведе стимул пред парламента да избере той служебен премиер и кабинет, ако президентът не е съгласен да назначи един от тримата държавни служители, от които може да избира. Защото, както посочва и Венецианската комисия, в момента има неяснота какво се случва при сценарий, в който нито президента, нито парламента е в състояние да избере служебен премиер. Например, може да се предвиди, че НС или излъчва служебно правителство, или правителството в оставка продължава като служебно. Така ще се избегне властови вакуум и винаги ще има решение на правителствено-парламентарната криза.

Реформата на служебните правителства се налага, защото опитът ни показа, че при тяхното функциониране става изкривяване на парламентарния модел в президентска посока. Увеличаването на тежестта на парламента и намаляването на тежестта на президента при излъчване на служебно правителство от тази гледна точка е препоръчително, както е забелязала и Венецианската комисия, одобрявайки общия дух на реформата. В крайна сметка, България е вече на второ място по брой на служебни правителства (и правителства в оставка) за периода от 1945-2022 г. На първо място е Нидерландия с 11, а ние следваме с 9. Но нидерландците имат доста по-дълъг демократичен опит в този период, докато за малко над 30 години демокрация ние сме успели да ги настигнем. 

Конституцията е твърде важна, за да бъде оставена само на политиците

Накрая, Венецианската комисия не изразява мнение по това дали промените изискват Велико народно събрание. Най-вероятно това е така, защото самото тълкувателно решение на КС по този въпрос (Решение 3 от 2003 г.) не отговаря на никакви международни стандарти и е едно от най-лошо обоснованите решения в юриспруденцията на КС. Според него промяна във "формата на държавно управление" е едва ли не всичко, което променя баланса в правомощията между органите, споменати в конституцията.

В крайна сметка, "формата на държавно управление" и в българската доктрина, и в конституционната теория се отнася до основната геометрия на хоризонталното разделение на властта: дали държавата е република или монархия, дали е парламентарен, президентски или полупрезидентски режим. Нищо в предложените промени нито засяга, нито изменя характера на политическия режим - "формата на държавно управление". Ако нещо се променя, той става още по-парламентарен, каквото е и изискването на самата конституция. Затова и КС не би трябвало да слага спирачка на нужни и дългоочаквани реформи.

Перспективите пред основните конституционни промени са добри от принципна гледна точка. Остава те да не станат жертва на партийни боричкания, както се случи през 2015 г. Един смислен обществен дебат по конституционната тематика от тази гледна точка е наистина необходим. Защото конституцията е твърде важна, за да бъде оставена само на политиците.