Том Стивънсън от London Review of Books: Санкциите също са оръжие

Съществува поразителна асиметрия в глобалната икономика. По отношение на търговията и БВП в света има три полюса: САЩ, ЕС и Китай. Но в международната финансова система доминира една-единствена сила. Огромното мнозинство от наднационалните трансакции минават през американски банки. Облигациите, издавани от американското правителство, са фактически резервен финансов актив за всички страни в света. Американската федерална банка е глобалният доставчик на ликвидност по време на криза. Гигантски американски и европейски финансови институции контролират значителна част от международната корпоративна дейност, а Ню Йорк е организационният център на глобалния капитализъм. Почти всички междудържавни трансакции се осъществяват посредством само няколко валути, най-големият дял от които се пада на долара.

Ролята на долара в глобалната платежна система предоставя на Вашингтон огромни възможности за налагане на финансови санкции навсякъде по света. Американските санкции се базират на монополна власт над един глобален ресурс: световната резервна валута и обменно средство. Санкциите също са оръжие. Като компонент от стратегията на САЩ на тях се гледа като на алтернатива на военната сила, позволяваща, по думите на „Вашингтон пост“, „постигането на външнополитически цели без употребата на военна сила“. В действителност санкциите обикновено съпътстват бойните действия (Либия 2011, Сирия 2012) или са прелюдия към тях (Хаити 1994, Босна 1993, Косово 1999, Афганистан 2001, Ирак 2003).

Впрочем, както показва холандският историк Николас Мулдер в монографията си „Икономическото оръжие“ (Nicholas Mulder, The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War), съвременната политика на санкциите има дълга предистория. Когато избухва войната през 1914 г., Британската империя е доминиращата морска сила от близо един век. Лондонските капиталови пазари финансират 60 процента от световната търговия; подобно на днешен Ню Йорк, Лондон е ядрото на инфраструктурата на промишления капитализъм. Франция се присъединява към Англия в налагането на блокада срещу германската тежка индустрия, силно зависима от внос чак от Индия. Поради неутралитета на Холандия и Швейцария пълна морска блокада на европейските пристанища не върши работа. Тогава Англия започва да спира и претърсва корабите в Северно море за контрабанда, предназначена за Централна Европа.

Много скоро впрочем материалната блокада става и финансова. Английското правителство конфискува съхранявани в Лондон финансови активи и принуждава банките да подпишат декларация, че преустановяват контактите си с Централните сили. Англичаните се налагат срещу неутралните страни, като заплашват, че ще изключат техните банки от финансовата ос Лондон-Париж. Първоначално ефектът е ограничен, но заплахите придобиват ново измерение, след като през 1917 г. към кампанията се присъединяват САЩ.

Смята се, че вследствие на блокадата на Централна Европа са умрели между 300 000 и 400 000 души. Естествено балансът на силите е бил такъв, че войната така или иначе е била изгубена за Централните сили; изходът от нея не може да се припише нито на търговското ембарго, нито на финансовата блокада. Но както показва Мулдер, тези мерки са били от решаващо значение в източното Средиземноморие, където голяма част от Отоманската империя е била силно зависима от вноса на зърно. За разлика от Северна Европа, тук Англия и Франция налагат тотална морска блокада. Ориентът изживява жесток глад, жертва на който стават близо 500 000 души.

Лидерите на големите сили са впечатлени и полагат усилия да вградят санкциите в проекта за Общество на народите. Решението на САЩ обаче да останат извън ОН проваля пълната реализация на тези намерения. Въпреки това Англия и Франция постигат известни успехи в опита си да управляват чрез санкции. През 1921 г. заплахата от морска блокада, одобрена от ОН, осуетява война между Югославия и Албания. През 1925 г. гръцките нарушения по границата с България са пресечени чрез комбинираната заплаха от санкции на ОН и перспективата за маневри на Кралския флот във водите пред пристанището на Пирея.

Мулдер твърди, че автархичният обрат в Япония, Италия и Германия през 1930-те е бил отчасти реакция на заплахата от материални блокади. Но ако е прав, това трябва да е било свръхреакция, защото заплахата се оказва ялова. Единственият път, когато санкции на ОН биват реално наложени, е след италианската инвазия в Етиопия – и те са до голяма степен неефикасни, защото САЩ отказват да наложат петролно ембарго.

В отсъствието на американска подкрепа провалът на режима на санкции, упражняван от Британската и Френската империя, не е изненадващ. Индустриализацията е променила структурата на глобалната икономика и с това баланса на силите. Само Америка разполага вече с финансовата мощ, необходима за сдържането на други държави с икономически средства. Това се вижда първо през 1941 г. Преди да се присъединят към войната, САЩ замразяват активите на страните под германски контрол и налагат петролно ембарго срещу Испания, за да я накарат да се дистанцира от силите на Оста. През юли 1941 г. САЩ и Англия отрязват снабдяването с петрол на Япония, което няколко месеца по-късно довежда до японското нападение над Пърл Харбър. Следвоенният международен ред е наложен с мощта на американската авиация, а не с икономически натиск, но санкциите са демонстрирали вече своята полезност. При образуването на Съвета за сигурност на ООН санкциите биват фиксирани в неговата структура като първа мярка срещу непокорните държави.

***

ООН придаде на санкциите облика на многостранна легитимност. Но на практика икономическото оръжие е доларово оръжие. По време на Студената война присъствието на СССР и Китай в Съвета за сигурност пречеше на САЩ да използват санкциите под егидата на ООН; това се случи едва през 1990-те. Но нищо не пречеше на американците да налагат търговско ембарго, като в един или друг момент на прицел бяха както СССР, така и Китай. Най-голямата санкционна програма обаче бе запазена за Куба – една мишена, на която се обръща странно малко внимание в историографията на санкциите, сякаш американското ембарго беше природно явление, което не се нуждае от обяснение. Куба тъй или иначе не фигурира в изследването на Мулдер, което свършва с 1945 г. Но el bloqueo е най-старата и най-безмилостна програма от санкции в света.

Преценявани като опит за разрушаване на политическите структури на кубинската революция, икономическите санкции явно се провалиха. Общо взето същото може да се каже и за Иран. Ефикасността на санкциите често е била обект на критика в американския истаблишмент. През 1997 г. Робърт Пейп, високоуважаван в управляващите среди политолог, публикува едно влиятелно изследване (Why Economic Sanctions Do Not Work), в което развива тезата, че и най-строгите икономически мерки се сблъскват неизбежно с твърд националистически отпор. Най-засегнати от санкциите ще бъдат бедните, а тяхната съдба рядко е сред главните приоритети на управляващите. Само че да се критикуват санкциите на базата на постигнатото означава да се пренебрегва логиката зад причиняването на болка: в повечето случаи изтезанието цели наказание, а не принуда.

Китай и Русия негодуват систематично против наказателните мерки на САЩ. Както бе казал един китайски правителствен представител, американските финансови санкции са равносилни на папското отлъчване от църквата. Подобно мислене впрочем е доста ново: Русия подкрепи задушаването на Иран, а през 2006 г. китайските банки последваха усилията на Вашингтон да довърши икономиката на Северна Корея. Повратната точка настъпи през 2014 г., когато след анексирането на Крим, администрацията на Обама наложи санкции срещу Русия. Това не беше пълна изолация по иранския модел, но в комбинация с ниските цени на петрола тези мерки предизвикаха рецесия в Русия. Пекин изтълкува създалата се ситуация също като Кремъл: тук бе пресечена една важна межда. Едно е за САЩ да наказват периферни държави като Иран или Куба, съвсем друго да подходиш по същия начин към една голяма ядрена сила.

Когато преди малко повече от месец руските войски пресякоха границата с Украйна, американците извадиха тежката финансова артилерия. На 24 февруари водещите руски банки – Сбербанк, ВТБ и Газпромбанк – бяха лишени от достъп до международната финансова инфраструктура. Това бе атака срещу цялата финансова система на Русия, да не говорим за мнозинството от гражданите. На следващия ден последва нов тежък удар: САЩ забраниха всякакви трансакции с Руската централна банка и замразиха нейните финансови активи. До края на месеца руските банки бяха отрязани от системата Суифт.

След 2014 г. Русия предприе мерки, за да направи икономиката си по-устойчива на санкции. Разходите за вносни стоки и услуги бяха умишлено съкратени, а валутните резерви на страната почти удвоени на 640 милиарда долара. Не се знае къде точно се пазят тези активи, но се предполага, че 65 процента са в банки в САЩ, Англия, ЕС, Япония и Швейцария. Останалите 35 процента са в злато или някъде в Китай. Тези резерви може би попадат под ударите на Американската служба за контрол върху чуждестранните активи; натиск се оказва и по линия на китайските държавни банки, които отказаха да финансират закупуването на руски петрол поради страх от вторични американски санкции.

Но въпреки тези твърди мерки руският енергиен износ бе първоначално изключен от американските санкции. Байдън заяви, че програмата е била специално направена така, че да позволи на Европа да продължи да плаща за вноса на руски петрол и газ, от който зависи; Вашингтон информира международните банки, че няма да бъдат санкционирани за финансирането на енергийните трансакции. Енергийната обвързаност между Русия и Европа е такъв централен елемент на световната политика, че изглеждаше малко вероятно тя да бъде нарушена дори от една война. На 8 март Байдън отиде още по-нататък, като забрани закупуването на руски петрол, въглища и газ. Тази мярка няма да се отрази на американската икономика. Европа обаче е в много по-трудно положение.

Кремъл междувременно призна, че това са „тежки санкции“. Във Вашингтон започнаха да се тревожат не че санкциите не работят, а че работят прекалено добре: дали поставянето на Русия под такъв натиск няма да предизвика военна ескалация? Никой не се наема да прогнозира какви щети могат да нанесат санкциите на страна с мащабите и значението на Русия. Правителството се опита да укрепи националната валута, принуждавайки така наречените „вражески страни“ да плащат с рубли. Някои от защитните мерки, възприети през последните осем години все още не са били изпитани на практика. Руската алтернативна платежна система Мир позволи вътрешните трансакции да продължат без явни смущения, въпреки оттеглянето на Мастъркард и Виза от руската сфера. Но въпреки името ѝ, което означава „свят“, тази система няма никакво приложение извън Русия и Армения. Малко вероятно е също руската трансферна мрежа СПФС да се окаже ефикасен заместител на Суифт.

Най-големите жертви на финансовите блокади винаги ще бъдат обикновените хора в санкционираните страни. Остава да се види дали американското финансово оръжие ще причини тежки страдания на руското население.

Финансовата блокада като форма на държавната политика се заражда като средство за имперски контрол и си остава такава дори когато, както в сегашния случай, става дума за отговор на несъмнен акт на агресия. Руската инвазия в Украйна демонстрира, че санкциите се радват не само на широка подкрепа, но са смятани междувременно и за естествена, едва ли не природна сила в световната политика. Само че актуалното разпределение на ролите в глобалната икономика не е неизбежно и вечно. Нищо чудно в един момент да се окаже, че САЩ не са повече в състояние да експлоатират своята финансова мощ, както правят сега. За немалка част от света настъпването на този момент ще бъде повод за радост.

Превод от английски със съкращения Стоян Гяуров, Портал Култура