Проф. М. Славова пред Фрог: Промяната на Конституцията е паркетно занимание, не ни е потребно

Защото, ако знаем как работи изпълнителната власт, ако поставим параметри на нейното нормотворческо начало, чрез което се конкретизират законите, на изпълнението на задълженията на министрите, на колективната отговорност, ще можем да реализираме принципите на публичност и прозрачност. И ще знаем, че администрацията е стъклена къща и ние, българските граждани, виждаме какво се прави вътре. Това каза пред Фрог Мария Славова, професор по Административно право и административен процес в Юридическия факултет на Софийския университете „Св. Климент Охридски”.

Ето какво още сподели тя за дебатите около съдебната реформа:

- Г-жо Славова, след толкова дебати и усилия за съдебната реформа, тя е на път да се провали. Възможно ли е да не я доживеем изобщо и всичко да си остане само на думи?

- Всъщност съдебната реформа се случва. Това не означава, че твърдения от рода на: „съдебната реформа е цинизъм”, „съдебната реформа се отложи” или „съдебната реформа няма да се случи”, нямат своите основания. Имат, но нека ви разкажа за моите студенти, които заведох във Върховния административен съд и така ще ви отговоря на въпроса.

- Какво се случи там?

- Студентите останаха удивени от поведението на прокурорите в съдебната зала в началота на месец юни. Прокурорите идваха на ята, с техните червени тоги. Половината зала беше пълна с прокурори. Встъпваха по почти всички дела, скъсваха се от  работа. Точно тези прокурори, в които се беше прицелила съдебната реформа и които, според замисъла на проекта за промени в Закона за съдебната власт, трябваше да бъдат съкратени и едва ли не закрити. Ето го ефектът, ето я съдебната реформа, заради самото обществено внимание, заради опасността от обществена или парламентарна санкция, прокурорите показваха, че могат, че знаят да работят. Именно поради провокацията, че са предмет на оглеждане, на оценка от обществеността, от гражданите, представителите на прокуратурата към Върховния административен съд, заплашени от преобразуване, показваха, че знаят какво е тяхното предназначение, че могат да бъдат полезни на съда, че могат да защитават законността. Прокуратурата към Върховния административен съд е обект на едно от най-смелите предложения за усъвършенстване на Закона за съдебната власт. Тя следва да бъде реформирана според едно предложение, почиващо на сравнителен количествен критерий. Министърът на правосъдието Христо Иванов направи едно професионално представяне на работата на екипа му по съдебната реформа в СУ пред студентите в средата на месец юни. И даде един пример: Нашите прокурори са 2100, а в Австрия са 800. Според това сравнение, по този количествен критерий, съкращаването на числеността на прокуратурата и в частност на прокуратурата към ВАС, най-малкото би могло да има отражение върху издръжката на съдебната власт. Не би следвало да започваме реформата чрез ограничаване на икономическите гаранции за ефективността на съдебната власт. Бюджетът на съдебната власт трябва да бъде висок. Колкото и да не сме наясно с издръжката й, трябва да знаем, че добрата държава предполага добър ресурс. Съдиите, навсякъде по света, са осигурени финансово, за да не мислят за поминъка си. Съвсем друг е въпросът, как ще се осъществи контролът върху дейността на тази финансово осигурена власт. Тук е необходимостта от реформа! И каквито и еквилибристики, каквито и опити да се правят за трансформирането на ВСС или на Инспектората към Министъра на правосъдието, докато няма граждански контрол върху властта, както и готовност на хората да контролират властта, и докато не се създаде култура на участие, та и обикновеният гражданин да разбере какво става, никаква реформа няма да има.

- Но сега навсякъде се говори само за съдебна реформа?

- Преди да се заговори за съдебна реформа, следва да се говори за административна реформа или реформа на изпълнителната власт. Защото проектът за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, който прагматизира така обсъжданите промени в Конституцията на страната, се подготвя именно от Министъра на правосъдието, т. е. от представителите на изпълнителната власт, които имат конституционното задължение да внесат предложението за съдебна реформа в Народното събрание, и там да се гласуват тези промени, които чакаме като манна небесна! Изпълнителната власт е основната власт в държавата. И тази съдебна реформа, на която ние толкова много залагаме, защото имаме нужда да вярваме, че съдът и прокуратурата работят добре, би могла да се осъществи с реформа на изпълнителната власт, с подзаконовите актове по приложение на законите, които съществуват, но не работят, не се прилагат. Разбирам, че политиците се чувстват отговорни за това, което се случва в държавата и действат с политически средства, като предлагат промени в законите, и понеже е необходима генерална промяна, се обръщат към Конституцията. Те това могат да правят, това е тяхното политическо представителство и те с това се занимават. Без да оценявам експертизата им, те са избрани от народа и са длъжни да поемат тази отговорност, да изменят Конституцията, да изменят Закона са съдебната власт, Закона за обществените поръчки и всички други болезнени уредби, в които ние виждаме, че държавата се препъва и демонстрира безсилие. Но всъщност онова, което ни трябва, и това са многократни заключения на ЕК и европейските контролни органи, включително и на ОЛАФ е, че  писаното ни право не се конкретизира в актовете на изпълнителната власт, които да осигурят неговото приложение или поне да ни покажат кой е отговорен за отсътвието на това приложение или нарушение. Тези актове са постановленията на Министерски съвет, правилниците, наредбите,  и инструкциите. В проекта на Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, се предлага да бъдат отменени текстове на чл. 145 и 146, а те да се заменят с приемането на инструкции. Удивена съм от това, че се предлага правната уредба на съдебната власт да се осъществява на най-ниското нормативно равнище. У нас години наред не е приемана нито една инструкция. Да се подложи авторитета на съда и прокуратурата, на които и без друго никой не вярва, и да се свали на равнище на инструкция! Какво по-голямо доказателство за страха да се поеме отговорност?

- Все пак трябва ли да се промени Конституцията?

- Аз съм голям противник на изменението на Конституцията. Моето виждане е, че това паркетно занимание не ни е потребно. По този начин плащаме данък на несъвършенствата на самата Конституция. Конституцията е един текст, който си свърши работата. На основата на нейните 5 изменения, ние сме в Европейското семейство. От друга страна в нея са заложени някои слабости. Неизменно във всеки един закон има слабости, всяка конституция неизменно отразява незрялостта на създателите си, на политическия момент. Така в основния закон от 169 текста, какъвто е нашата Конституция, има повече от 60 бланкета, препращащи към закони, които трябваше да бъдат приети в тригодишен срок от влизането й в сила. Но това не се случи. Не се случи и друго. В Конституцията беше заложена идея за имплицитно неприлагане на онези закони и подзаконови актове, които противоречат на духа на Конституцията. Това е нещо, което българските органи на изпълнителната власт и българските съдебни органи, никога не направиха. Те не разбират такива пожелателни внушения. Към това се добави и огромнот околическот актове на правото на Европейския съюз. Контрата е в изпълнителната власт и то не само в случаите на задължителните за транспониране директиви, а преди всичко в приложението на принципите на европейското право. Може да не харесвам цялата инициатива по изменение на Конституцията, но ефекът вече е постигнат, времето е изгубено и обществената енергия е изразходвана. Няма смисъл да кокетничим с това, дали ни харесва или не. То се случи. Политиците работиха по проекта за изменение, демонстрираха политическа воля,  и премиерът и  министърът на правосъдието, също положиха своите усилия. Не харесвам, разбира се, това замъгляване на съзнанието на хората, не харесвам, че ни занимават със себе си, не харесвам това, че вкарват в играта местните избори. Като искат да говорим за местните избори, да се занимават със Закона за местното самоуправление и местната администрация, там му е  мястото, а не да предпоставят местните избори като условие за подкрепа на конституцинната промяна.

- Какво имате предвид?

- На политиците все още не им достига политически опит, политическа култура. Но покрай това, което се случва, върви едно друго явление което при всички случаи адмирирам. Хората се научават. Те чуват, питат, ограмотяват се. Това е процес и ако не за друго, то поне тази цялата инициатива и офанзива за съдебна реформа, създава обществено мнение, защото общественото мнение означава готовност да участваш в управление на собствените си дела. У нас такава готовност все още няма, както казва Иван Хаджийски „ние сме единаци. Ние в групово упражнение много трудно участваме”. А това, което сега се случва е групово упражнение. И това възпитава най-важното, което ще доведе до реформата - правосъзнанието. Съзнанието за необходимостта да се спазва закона.

- Полемиката, обаче върви все покрай ВСС.

- Работата на ВСС създаде обществено недоверие. ВСС е част от изпълнителната власт и предсрочното му освобождаване или промяната в структурата или дейността му може да се осъществи най-успешно и дългосрочно чрез промяна в правната му уредба.  Тъй като става дума за Конституцията на страната и за Закона за съдебната власт, които са абстрактни актове, не бива да се забравя, че ефектът от направените в тях промени ще дойде много по-късно, отколкото ни се иска. Защото самото правоприлагане е инерционен процес. Това, което искаме да стане веднага може да бъде направено и без изменение на Конституцията и без изменение на Закона за съдебната власт. Може да се осъществи с актове на административните ръководители – на Министъра на правосъдието, на  председателя на ВАС, на ВКС, на главния прокурор. Те, макар и фактори в съдебната реформа, могат да започнат осъществяването й незабавно, във всичко, което вършат. Слушах наскоро в едно интервю какво мисли председателят на ВАС, беше правилно, беше се подготвил, направи сравнителен анализ, показа, че работи като част от реформата, а не чака знак от парламента, който е приел измененията на който и да било законов текст. Това е съдебната реформа. Какво ще стане утре в парламента, дали ще говорим за ДПС и ще политизираме нещата, това няма значение. Председателят на ВКС Лозан Панов лично ми каза: Идваме в университета. Идваме да разкажем на студентите какво работим. Това е съдебната реформа. Не бива да бъдем черногледи. Трябва да виждаме реалните неща, които се случват. Главният прокурор поведе една война срещу опитите да се ограничи прокуратурата на ВАС. Сравнително новоназначената Ася Петрова направи без да се чуе въобще нейното име, няколко хода, които бяха брилянтни. Това, че се забрани смяната на местоживеенето по време на избори, това, че се заговори за промяна на Закона за гражданската регистрация, това че прокурорите по места подадоха протести, беше огранизираната реакция на прокурорите от Върховната административна прокуратура. Ето това е съдебната реформа.

- Защо тогава тази прокуратурата трябва да се ограничи?

- Това е приказката за рибата и тигана. Докато стигнем до ограничаването й, ще изтече много вода. Както ви разказах, студентите видяха колко важна е ролята на прокурора в административното правораздаване, те едва ли биха разбрали ограничаването на дейността й. Видяха как за три часа посещение в съда прокурорите осъществиха основния съдебен театър, бяха толкова  активни, че досадиха на съдиите. И това беше ефекта от предложението за изменение на Закона за съдебната власт, относно прокуратурата в административното правораздаване. Как ще се измени законът, е едно бъдещо несигурно събитие, в което ние ще участваме, слаба Богу. Засега е налице само очакването от прилагане на мерки за подобряване на работата на прокуратурата. Не приемам това предложение за прокуратурата към ВАС. За мен, когато прокурорът е добър професионалист, той е безценен. Във ВАС има няколко прокурори, които могат да свършат цялата работа в производството. Не е работата колко са на брой, а в това как да ги накараме да работят. И ако тази похват върши работа, ето я съдебната реформа. Няма защо да чакаме парламентът да измени Конституцията или законите, достатъчно е вие и ние да говорим за това. Ако бъдем чувствителни и реагираме на това, че онзи прокурор кара кола, която не отговаря на заплатата му или еди кой си съдия сега е на Бахамите и се поинтересуваме откъде човек може да си го позволи, това е съдебната реформа. Не харесвам и това, което се случи с БОРКОР.

 - Какво имате предвид?

- Там имаше един великолепен германски екип, който за съжаление свърши работа, която никой от нашите политици не припозна. Нашите политици ги възприеха като врагове и те бяха врагове на корупцията сред нашите политици и това се оказа опасно. И ги пратихме да си ходят наред със свършената работа. Уплашихме се. БОРКОР направи изследване, първата част на проекта беше изпълнен и той беше представен на ОЛАФ. Сега това ще стане европейски акт, който ще ни задължи отвън да го спазваме. Това, което се опитват да направят в момента е да обединят няколко институции за борба с корупцията. Очевидно се предлага от хора, които не разбират от администрация. Ако  бяха вложили усилия да разработят казуси и да видят как се работи в англо-американския модел и да видят как действат тези органи, всъщност щяха да установят, че там, където са успешни тези органи, не се събират в един мастодонт. Специализираното умение не може да бъде обединено. Сега казват, хайде да си направим поредната камбанария и да назначим нашите хора, пък те ще ни помогнат на изборите. Това не е нещо, от което имаме нужда. Хубаво е да го видим, за да бъдем критични към това, което следва. Самият факт, че комисията Кушлев стигна до 600 дела, че БОРКОР направи схема за промяна на порочното законодателство в сферата за обществените поръчки, това е една свършена работа. Колкото и да си заравяме главата в пясъка, това се знае и се чува.

- Но как реагират на всичко това младите хора?

- Има мои студенти, които избягаха от ДАНС, има и такива, които избягаха от специализираната прокуратура, защото казват: Това са едни политически парцали, с които ни карат да чистим авгиевите обори. Никакви пари не ги блазнят. Имам докторант, който е съдия в районния съд и ако чуете как говорят младите съдии!!! Ето това е доказателство, че съдебната реформа работи. Тя не е това, което ни внушават, че трябва да се случи. Тя не е това, което ще приеме парламентът. Това е само една предпоставка, оттук нататък да се подреди един друг ВСС, защото този направи бели и ще очакваме промяна, която надяваме се, ще бъде за добро. Гледам положително на това, което се случва. Ще я изтърпим тази политическа игра.  Аз лично бих написала нов закон за съдебната власт, защото този, който се предлага сега, е с множество изменения и допълнения и кръпките личат. Проектът не е съзвучен с очакванията, не е и не би могъл да бъде хармонизиран, намира се в грубо нарушение със Закона за нормативните актове. Но все пак по-добре да вървим напред, а не да чакаме политическия консенсус. Както е казал Кемал Ататюрк: Керванът се подрежда по време на път. Важното е, че вървим. Истината е, че не съм виждала по-добро представяне на законопроект, от това, което направи Христо Иванов пред студентите. Той говори 4 часа и по едно време от залата допуснаха, че се е уморил. А той каза: Докато ме търпите, ще говоря. Той си знаеше урока. Дали ни харесва или не – не е важно, работата му е това, което има значение. И всички политически подхвърляния за него... нямам интерес да се занимавам с това. Нека да гледаме работата му.

- Смятате ли, че експертността на Георги Близнашки ще помогне?

- Вярвам, че за него мотивът да се вземе експертно решение е водещ пред мотива да обслужи конкретни политически интереси. Съвсем друг е въпросът, дали е морално да дадеш своята експертиза на една политическа сила, която създава толкова несигурност в политическия живот на страната. Но това е въпрос на личен избор. Както и корупцията е въпрос на личен избор. За това изцяло ще се съглася с Моника Маковей. Харесвам я много. Тя е борец за справедливост. Платила си е за това, не случайно се плашат от нея. Тя каза нещо, което всеки българин би казал: Работете, какво чакате! И каза и нещо друго: Намерете верните хора, проведете конкурс, направете го публичен, сложете психолози да оценят кандидатите по тяхната готовност да участват в трудната и опасна работа и имайте предвид откъде можете да получите подкрепа. На мен ми беше лесно, каза тя, защото работих в процеса на предприсъединителните фондове и  като министър разполагах с финансови инструменти. Вие сега ги нямате тези инструменти, а и искате да се представите пред ЕС, да влезета в еврозоната. А всъщност, единственият начин политиците да успеят е  хората да им вярват. Това, от което имаме нужда, е култура на участието в управлението на общите дела и правосъзнание. Основният елемент от правосъзнанието е моралът. Начинът, по който се възпитава морала е личният пример.

 - Ако не се налага промяна на Конституцията, тогава какво трябва да се направи, за да може хората да имат усещането, че живеят в правова държава?

- Каквато и реформа да се направи, тя трябва да започне преди всичко не с промяна на Конституцията, а с приемане на Закон за изпълнителната власт. Ето ВСС е част от изпълнителната власт, митническата администрация е изпълнителна власт, здравната каса е изпълнителна власт! Защото, ако знаем как работи изпълнителната власт, ако поставим параметри на нейното нормотворческо начало, чрез което се конкретизират законите, на изпълнението на задълженията на министрите, на колективната отговорност, ще можем да реализираме принципите на публичност и прозрачност. И ще знаем, че администрацията е стъклена къща и ние, българските граждани, виждаме какво се прави вътре.

- За това ли хората, когато се сблъскват с неработещата администрация, се бунтуват и не знаят на кого да се оплачат?

- Точно така. Администрацията е действащата държава, т.е., цялата държава се управлява от няколко разпоредби от чл. 105 до чл. 116 от Конституцията,  като последният е грешен и е посветен на държавната служба. Но ние нямаме и Закон за държавната служба. Държавата се изгражда от държавните служители, държавната служба е основното ядро на държавната машина. И  тази служба осъществява изпълнителната власт. Докато тези две основни понятия не са ясни, няма да има и администрация на съдебната власт, няма да има и ВСС, какъвто искаме. То е просто, алгоритъм, математика е.

- Да не искате да кажете, че в момента си строим къща без да сме положили основите?

- Това не е случайно. Нали не мислите, че в това управление и в предишното, и в по-предишното, не е имало достатъчно добри юристи, които да са наясно, че е необходима регламентация на изпълнителната власт?!

- Имате ли обяснение защо се прави този фундаментален пропуск?

- Съзнателно е. В момента, в който се регламентира една дейност, тя става обект на контрол, знае се как работи. Очевидно е за предпочитане уредбата на изпълнителната власт да не се основава на закон за държавна служба, а организацията и дейността на изпълнителната власт да са регламентирани на подзаконово равнище с правилник на самия Министерски съвет.

- На кого трябва да се сърдим, че се намираме в тази ситуация?

- Само на собствената си пасивност. Ние сме тези, които избират. У нас е хляба и ножа. Ние сме субект и източник на властта. Ние с вас, българският народ. Няма защо да се губим в сложни думи като обществени поръчки, което вече е символ на корупция. Трябва да искаме да знаем как работи изпълнителната власт, как работи администрацията на съдебната власт, когато конкретизират законите и установяват правилата за растеж в кариерата, когато контролират съдиите, прокурорите и следователите. Да знаем какви са правилата, за да знаем дали те, нашите управляващи, ги спазват! 

интервюто взе Катя Илиева