Писанчев се опълчи на Цветанов за ГДБОП

Според ръководената от Писанчев структура промяната е подготвена, без да се анализира задълбочено евентуалният резултат от нея. Освен това от ДАНС подчертават, че нова мащабна реформа в сектора ще демотивира служителите и ще доведе до "значителни затруднения в работата".

Друг акцент от становището е това, че назначаването на председател на ДАНС от президента би могло да бъде оспорено като повлияно от определени кръгове. Според анализа на агенцията няма аргументи, с които да се обоснове предимството председателят на ДАНС да се назначава с указ от "Дондуков" 2.

Ето го цялото становище на ДАНС:

Становище на Държавна агенция „Национална
сигурност” по проект на Закон за изменение и допълнение на Закона
за МВР, предвиждащ и изменение на Закона за ДАНС

Във връзка с обсъждането на внесения в Народното събрание от
група народни представители на 12.11.2014 г., със сигнатура 454-01-39,
проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за Министерството
на вътрешните работи, който в §42 предвижда и изменение на Закона за
Държавна агенция „Национална сигурност”, Държавна агенция
„Национална сигурност” предостави на Комисията по вътрешна сигурност
и обществен ред (КВСОР), Комисията за контрол над службите за
сигурност, прилагането и използването на специалните разузнавателни
средства и достъпа до данни по Закона за електронните съобщения
(ККССПИСРСДДЗЕС) и Комисията по правни въпроси (КПВ) към
Народното събрание следното становище по компетентност:
І. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ:
Предвид обществената значимост на дейностите, осъществявани
от МВР и ДАНС, промените в техните устройствени закони е необходимо
да бъдат предмет на задълбочен анализ и прецизна законодателна
преценка.
1. Значимостта на функциите на ДАНС, както и обстоятелството,
че дейността на Агенцията предизвиква висок обществен интерес, налагат
измененията в нейния устройствен закон да бъдат направени не с преходни
и заключителни разпоредби на устройствен акт на друго ведомство, а с
отделен закон, имащ за основен предмет на уредба дейността на ДАНС.
2. На следващо място, подобни изменения в регламента за
функциониране на служба за сигурност, каквато е ДАНС, следва да бъдат
подробно мотивирани.
В мотивите към ЗИДЗМВР като основен аргумент в подкрепа на
промените, които се предвиждат да бъдат направени в ЗДАНС, е посочена
„погрешната преценка” на предходните правителства. Не е анализирана
задълбочено дейността на ДАНС след преобразуването на бившата главна
дирекция „Борба с организираната престъпност” – МВР в част от
структурите на Агенцията и разширяване на кръга от дейности на
Агенцията. Сочи се единствено, че функциите, които ДАНС е предвидено
да осъществява от средата на 2013 г. и към настоящия момент, не са
типични за нея, без да са изследвани резултатите от дейността на
Агенцията, както и оценките на партньорските служби.
3. Не е отчетен и фактът, че преструктурирането на ДАНС и
другите засегнати ведомства, предлагано с обсъжданите промени в ЗМВР,
едва година след мащабната реформа в сектора, би довело до
демотивиране на служителите и значителни затруднения в работата на
службите за сигурност.
ІІ. БЕЛЕЖКИ ПО КОНКРЕТНИ ТЕКСТОВЕ:
А. Относно § 19 от проекта на ЗИДЗМВР:
Параграф 19 от проекта на ЗИДЗМВР предвижда възстановяване
на бившата главна дирекция „Борба с организираната престъпност” (ГД
“БОП”) като част от структурите на МВР.
Като мотив за предложените промени в структурата на двете
ведомства е посочено обстоятелството, че преобразуването на бившата
главна дирекция „Борба с организираната престъпност” – МВР в част от
структурите на ДАНС е предизвикало „безапелационни критики”,
включително и в годишния доклад на Европейската комисия по механизма
за сътрудничество и оценка, публикуван през месец януари 2014 г.
Докладът е интерпретиран неправилно, тъй като Европейската
комисия е отправила критика единствено към начина, по който е
осъществена законодателната промяна в ЗДАНС (без консултации и
обосновка). По отношение на самите структурни промени е посочила, че
„реорганизацията би могла до доведе до известно положително развитие,
особено чрез прилагането на по-интегриран подход за установяване на
връзките между корупцията и организираната престъпност, но новата
агенция следва да установи последователност в действията си”.
В мотивите на законопроекта липсва какъвто и да било анализ на
постигнатите професионални резултати в дейността на Агенцията през
изтеклата една година след преминаването на бившата ГД “БОП” в нейния
състав. За този период са проведени 270 операции, включително и 38 с
партньорски служби. Като пример могат да се посочат иззетите 710 кг
хероин, 29 кг кокаин, 211 867 броя таблетки синтетични наркотици и 583
броя огнестрелно оръжие, както и разкритите 13 работилници за изготвяне
на скимиращи устройства.
По линия на противодействие на корупцията от март до края на
ноември 2014 г. са установени 29 случая на корупционни практики, като са
повдигнати обвинения на 49 лица.
Б. Относно § 42 от Преходните и заключителни разпоредби от
проекта на ЗИДЗМВР:
1. По направените предложения за изменение на чл. 4 от ЗДАНС:
Не стават ясни съображенията за заличаване на ал. 6 на чл. 4 от
ЗДАНС, уреждаща функциите на ДАНС по разследване на престъпления,
както и свързаните с тези функции разпоредби.
В мотивите към проекта на ЗИДЗМВР е посочено, че възлагането
на функция по разследване на ДАНС превръща Агенцията в структура с
„мега-правомощия”, доколкото не са посочени съставите на престъпления
от Особената част на Наказателния кодекс, разследването на които ще се
извършва от разследващи агенти.
1.1. Съгласно разпоредбата на чл. 194а, ал. 1 от
Наказателнопроцесуалния кодекс, разследващите агенти от ДАНС
извършват разследване на престъпления, свързани с някоя от дейностите
по чл. 4, ал. 1 от ЗДАНС, извън случаите по чл. 194, ал.1 от Кодекса, а
именно тези от компетентността на следователите.
На следващо място, Инструкцията за взаимодействие между
Прокуратурата на Република България и Държавна агенция „Национална
сигурност” (рег. № И-872/ 22.07.2014 г. на ПРБ и рег. № І-5/ 08.07.2014 г.
на ДАНС) съдържа изчерпателен списък на престъпленията (с посочени
разпоредби от Наказателния кодекс), разследването по които ще се
извършва от разследващи агенти.
Предвид изложеното, несъстоятелно е твърдението в мотивите
към проекта на ЗИДЗМВР, че съставите на престъпления, които попадат в
предметния обхват на дейност на разследващите агенти от ДАНС, не са
посочени, поради което Агенцията е определена като структура с „мега-
правомощия”.
1.2. Следва да се има предвид, че функцията по разследване на
престъпления цели осигуряване на пълния цикъл на ефективно
противодействие на посегателствата срещу националната сигурност –
предотвратяване, разкриване и разследване на свързаните с тях
престъпления.
Дейността по разследване от ДАНС предоставя по-добра
възможност за взаимодействие и координация между структурните звена
на Агенцията, придобиващи дадена информация, и разследващите органи в
състава на ДАНС, които използват тази информация за доказване на
извършени престъпления по реда на Наказателнопроцесуалния кодекс. По
този начин се постига процесуална икономия и добра координация в
рамките на едно и също ведомство.
За периода са образувани общо 668 досъдебни производства,
касаещи случаи на организирана престъпност и корупция, като на 441 лица
са повдигнати обвинения. Броят на приключените и изпратени на
прокуратурата досъдебни производства е 226, като от тях с мнение за съд
са 132 броя, с мнение за спиране – 46 броя и с мнение за прекратяване – 48
броя.
1.3. Наличието на функция на Агенцията по разследване
допринася и за ефективното взаимодействие с органите на Прокуратурата
на Република България. Нарастването на интензитета на това
взаимодействие наложи въвеждане на екипния принцип на работа - с
участието на компетентната прокуратура, оперативно звено и разследващ
агент.
Именно с цел стройна организация и ефективност на
разследването на корупционни престъпления, със заповеди на Главния
прокурор и председателя на ДАНС през настоящата година са създадени
специализирани звена между прокурори от Софийска градска прокуратура,
оперативните структури и разследващи агенти.
В този смисъл, премахването на функцията по разследване от
ДАНС би означавало премахване на екипността, както и необходимост от
координиране на работата на структури от три ведомства и в резултат –
сериозно затормозяване на съвместната работа по досъдебни производства.
1.4. Премахването на правомощието по разследване ще доведе до
неоправдано забавяне на разследването по водените в ДАНС досъдебни
производства.
Отмяната на това правомощие би наложила компетентните
прокуратури да превъзложат разследването на други органи (разследващи
полицаи или следователи).
Опитът от предходната законодателна промяна със ЗИДЗДАНС
(обн.ДВ, бр. 52/14.06.2013г.) показва, че технологично превъзлагането
изисква няколко месеца за анализ и произнасяне на наблюдаващия
прокурор по всяко досъдебно производство. Отделно, новоопределените
разследващи органи ще се нуждаят от време за запознаване с материалите
и планиране на разследването.
Предвид необходимото технологично време за превъзлагане на
досъдебните производства през този период няма да се извършват
действия по разследване по висящите производства. Това забавяне на
процеса създава реална опасност от изтичане на процесуалните срокове за
провеждане на досъдебните производства и правна възможност за
обвиняемите лица (по чл. 368, ал. 1 НПК) да поискат внасяне на
производствата в съда, без да са събрани в досъдебната фаза в пълен обем
необходимите доказателства по обвинението. Обективният резултат би бил
недоказаност на обвиненията и провалени усилия за успешно
осъществяване на индивидуална и генерална превенция на престъпността,
респективно – прекратяване на наказателни производства поради
невъзможността да се съберат доказателства в определения срок.
Подобно законодателно решение, като предложеното в
законопроекта, би засегнало над 400 досъдебни производства, касаещи
случаи на организирана престъпност и корупция, по които има обвиняеми
лица, включително и такива с мярка за неотклонение “задържане под
стража”.
Предвид изложеното, е необходимо да бъде оставена в сила ал. 6
на чл. 4 от ЗДАНС, както и свързаните с нея разпоредби (в това число и
уреждащите правомощията по задържане и извършване на личен обиск на
задържаното лице от органите на ДАНС).
2. По направените предложения за изменение на чл. 8, ал. 1 от
ЗДАНС:
Проектът на закон предвижда председателят на ДАНС да бъде
назначаван с указ на президента на Република България по предложение на
Министерския съвет, вместо, както е към настоящия момент, да бъде
избиран от Народното събрание по предложение на министър-
председателя.
Като мотив за предложеното изменение е посочено
обстоятелството, че правомощието на президента да назначава
председателя на ДАНС е било отнето, с оглед „превземането на една от
българските служби за сигурност от олигархични кръгове”.
2.1. Така изложени мотивите за изменение на ЗДАНС и по-
конкретно разпоредбата на чл. 8, ал. 1 от закона, навеждат аргументи за
липсата на безпристрастност и независимост на Народното събрание и
обвързаността му с определени олигархични кръгове. В този смисъл,
недоверие е изказано не към реда за избиране на председателя на ДАНС, а
към избралия го орган, в състава му към момента на избирането.
Не са посочени аргументи, които по категоричен начин да
обосноват предимството председателят на ДАНС да се назначава с указ на
президента пред това да се избира от Народното събрание.
Нещо повече, считаме, че Народното събрание би могло да
докаже необвързаността си от определени кръгове именно чрез правилния
избор на председател на ДАНС. Следва да се има предвид и фактът, че
назначаването на председател на Агенцията от един-единствен човек
(президента) също би могъл да бъде оспорен като повлиян от определени
кръгове, още повече, че България е парламентарна република.
2.2. На следващо място, в мотивите на проекта на ЗИДЗМВР е
посочено, че назначаването на ръководителите на службите за сигурност
от президента е доказало своето положително въздействие върху тези
служби.
Следва да се има предвид, че назначаването на ръководителите на
Националната разузнавателна служба и Националната служба за охрана,
като служби за сигурност, от президента на Република България има
своето основание, доколкото президентът на Република България е
върховен главнокомандващ на въоръжените сили на Република България
(чл. 100, ал. 1 от КРБ), а двете служба представляват военизирани
структури.
Държавна агенция „Национална сигурност”, от своя страна, е
специализиран орган за осъществяване на политиката по защита на
националната сигурност (чл. 2, ал. 1 от ЗДАНС), а не специализиран
военизиран държавен орган.
В този смисъл, не е обосновано ръководителят на Агенцията да
бъде назначаван от президента на Република България.
3. По направените предложения за изменение на чл. 8, ал. 3, т. 3
от ЗДАНС:
Съгласно предложената редакция на цитираната разпоредба, за
председател и заместник-председатели на ДАНС могат да бъдат
назначавани лица, които притежават 12-годишен юридически стаж или
професионален стаж в системата за защита на националната сигурност, от
които 5 години на ръководна длъжност – за председателя и 10-годишен
стаж в службите за сигурност, от които три на ръководна длъжност – за
заместник-председателите.
3.1. Българското законодателство не борави с термина „система за
защита на националната сигурност”. Нито един нормативен акт не съдържа
легална дефиниция на визираното понятие, каквато съществува за
понятието „служби за сигурност”, използвано в досегашната редакция на
ЗДАНС.
3.2. Не става ясен мотивът за отпадане на възможността за
заместник-председатели на Агенцията да бъдат назначени лица, които
имат юридически стаж.
Действащата редакция на чл. 8, ал. 3, т. 3 от ЗДАНС въвежда като
изискване заместник-председателите на ДАНС да имат определен брой
години юридически или професионален стаж, каквото изискване
съществува и за председателя на Агенцията. По този начин изискването
относно вида на стажа спрямо председателя и заместник-председателите
на ДАНС е еднакво, като се въвежда разграничение относно годините на
този стаж.
С предложената нова редакция се въвежда необосновано
ограничение спрямо лицата, които биха могли да бъдат назначени на
длъжността заместник-председател на ДАНС.
Предвид изложеното, е необходимо да бъде предвидена
възможността длъжността заместник-председател на ДАНС да се заема и
от лица с определен брой години юридически стаж.
Следва да се отбележи, че в мотивите към проекта на ЗИДЗМВР
не е посочено кое налага предложеното изменение на чл. 8, ал. 3 от
ЗДАНС.
4. По направените предложения за допълнение на чл. 8, ал. 4 от
ЗДАНС с нова т. 7:
С цитираната разпоредба се въвежда ново основание за
предсрочно прекратяване на пълномощията на председателя и заместник-
председателите на Агенцията - „тежко нарушение или системно
неизпълнение на служебните задължения, както и при действия, които
накърняват престижа на Агенцията”.
Формулировка е много обща - не е ясно кой ще преценява
наличието на визираните по-горе обстоятелства, както и въз основа на
какви критерии ще бъде извършвана тази преценка и по каква процедура
ще бъде направена проверката за наличието им.
Въвеждането на подобно основание за предсрочно прекратяване
на пълномощията на председателя и заместник-председателите на ДАНС
без ясно определяне на критериите за преценка относно наличието на това
основание, създава предпоставки за нестабилност на ръководството на
Агенцията поради възможността за произволно интерпретиране на текста и
евентуална злоупотреба с предоставената възможност от страна на органа,
който ще прави тази преценка.
На следващо място, предложението се явява и немотивирано,
доколкото в предложените изменения не са аргументирани в мотивите към
проекта на ЗИДЗМВР.
5. По направените предложения за изменение на чл. 8, алинеи 5,
8 и 9 от ЗДАНС:
В предложените нови редакции на цитираните разпоредби се
предвижда пълномощията на заместник-председателите да се прекратяват
по предложение на министър-председателя. Последният има
правомощията да предлага за назначаване нови заместник-председатели на
ДАНС при смърт или предсрочно прекратяване на пълномощията на
досегашните заместник-председатели, както и да предлага заместник-
председател, който да осъществява функциите на председател на
Агенцията до назначаването на титуляр на длъжността.
Не е ясен мотивът всички изброени по-горе предложения да се
правят от министър-председателя на Република България, доколкото
съгласно разпоредбата на чл. 8, ал. 2 от ЗДАНС (както на сега действащия,
така и на предложения проект), предложението за назначаване на
заместник-председателите на ДАНС се прави от председателя на
Агенцията. По този начин различни органи ще предлагат назначаване,
съответно освобождаване от длъжност на заместник-председателите на
ДАНС.
Предвид изложеното, е необходимо да бъде спазен
административноправният принцип, че предлагането за назначаване и за
освобождаване от длъжност на заместник-председателите на ДАНС се
осъществява от един и същи орган, в случая - от председателя на
Агенцията.
В мотивите към проекта на ЗИДЗМВР не е приведен нито един
аргумент в подкрепа на предложените изменения на чл. 8, ал. 5, 8 и 9 от
ЗДАНС.
6. По направените предложения за изменение на чл. 12, ал. 1 от
ЗДАНС:
Проектът предвижда в чл. 12, ал. 1 от ЗДАНС думите „включват
специализирана дирекция „Технически операции” и” да бъдат заменени с
„включва”.
Видно от предложената редакция на разпоредбата на чл. 12, ал. 1
от ЗДАНС, със същата се цели закриване на специализирана дирекция
„Технически операции” като структурно звено на Агенцията.
Следва да се има предвид, че от съществено значение за
изпълнение на дейностите на Агенцията е правомощието да използва и
прилага специални разузнавателни средства (СРС), с цел защита на
националната сигурност от посегателствата, визирани в разпоредбата на
чл. 4, ал. 1 от ЗДАНС.
6.1. Съществуването на специализирана дирекция „Технически
операции” (СД “ТО”) като основно структурно звено в ДАНС осигурява
възможност за оперативно взаимодействие и координация при
провеждането на мероприятия между оперативно-издирвателните звена на
Агенцията, в качеството им на орган по чл. 13 от ЗСРС, и прилагащата
СРС техническа структура. Освен това, така се осигурява провеждането на
съвместни операции с партньорски служби на базата на добри контакти и
изградено доверие.
6.2. Наличието на СД “ТО”, в качеството й на техническа
дирекция по чл. 20 от ЗСРС, в структурата на ДАНС съответства на
принципа за недопускане на свръхконцентрация на правомощия и ресурс в
една единствена институция, като има и регулиращи функции.
Избягва се възможността за натрупване само в едно ведомство на
чувствителна информация, каквато представляват исканията за прилагане
и резултатите от прилагане на СРС.
6.3. Съществуването понастоящем на две технически структури
(СД „ТО-ДАНС и Държавна агенция „Технически операции”), прилагащи
специални разузнавателни средства, стимулира конкурентността, като
способства за повишаване на нивото на придобитите знания и умения на
експертния персонал, както и на качеството на придобитата информация.
6.4. Наличието на повече от една техническа структура позволява
и прилагане на специални разузнавателни средства по линия на
вътрешната сигурност в прилагащите структури, с което се избягва
евентуален конфликт на интереси.
6.5. В сравнителноправен аспект следва да се отбележи, че
мнозинството от партньорските служби от държави-членки на ЕС имат
възможност самостоятелно да прилагат специални разузнавателни
средства ... В почти всички европейски държави техническото прилагане
на специални разузнавателни средства се извършва от повече от едно
ведомство.
Предвид изложеното, премахването на специализирана дирекция
„Технически операции” от структурата на ДАНС е необосновано.
7. По направените предложения за изменение на чл. 54 от
ЗДАНС:
С предложената нова редакция на чл. 54 от ЗДАНС се въвежда
конкурсното начало при назначаването на държавните служители в ДАНС.
Същевременно, специфичният характер на дейността на ДАНС
налага въвеждането на различен режим по отношение на служителите на
Агенцията. Това е причината статутът на държавните служители в ДАНС
да се урежда в специален закон – ЗДАНС, а не в Закона за държавния
служител.
7.1. Въвеждането на конкурсното начало при назначаването на
държавни служители в Агенцията и обявяването по общодостъпен начин
на допуснатите и недопуснатите кандидати, както и на спечелилите
конкурса кандидати, би позволило разкриване на самоличността на
служители на Агенцията, занимаващи се с оперативна дейност, което би
затруднило тяхната работа.
7.2. Обявяването на критериите за заеманата длъжност би
послужило за разкриване на структурното звено, в което ще бъде
назначено спечелилото конкурса лице. Обявяването на изискванията за
специфична квалификация може да послужи за разкриване на дейностите,
осъществявани от структурното звено. Това би могло да спомогне за
разкриване на информация относно дейностите на специализираните
дирекции на Агенцията, които, съгласно разпоредбата на чл. 32а, ал. 1 от
Правилника за прилагане на ЗДАНС, представляват класифицирана
информация с гриф „Секретно”.
7.3. С оглед специфичните функционални задължения на
Агенцията, длъжностното разписание на длъжностите в ДАНС,
наименованията и броят на специализираните дирекции, тяхната
структура, числен и списъчен състав, както и длъжностни задължения на
служителите, представляват класифицирана информация. Това прави
невъзможно публикуването на свободни позиции, списъци на кандидати и
подробни критерии.
Съществуващият в момента ред за назначаване на служители в
Агенцията без използване на конкурсни процедури е сходен с този на
контраразузнавателните и разузнавателните служби в Европа, именно
поради посочените съображения.
Следва да се отчете и фактът, че в мотивите към проекта на
ЗИДЗМВР не е приведен нито един аргумент в подкрепа на предложените
изменения по отношение на реда за назначаване на служителите на ДАНС.
Предвид изложеното, въвеждането на конкурсното начало при
назначаването на държавните служители в ДАНС е нецелесъобразно и
немотивирано.
8. По направените предложения за изменение на чл. 63 от
ЗДАНС.
Визираният текст въвежда конкурсното начало и в правилата за
развитие в кариерата (израстване в ранг, степен на ранг или длъжност),
която промяна не считаме за удачна.
Към настоящия момент повишаването в ранг, степен на ранг или
длъжност на държавните служители в ДАНС се извършва въз основа на
строго определени критерии, включително и годишната обща оценка за
изпълнението на длъжността, която е функция на изготвяните тримесечни
оценки за постигнати резултати в служебната дейност за всеки един
служител от Агенцията. По този начин се осигурява висока степен на
обективност, тъй като на практика служителят се оценява непрекъснато
въз основа на обективни критерии и йерархичен контрол, като
съществуващите механизми за последващ контрол в процеса на
оценяването свеждат до минимум проявите на субективизъм от страна на
оценяващите началници.
Конкурсното начало би било още по-неприложимо в случаите,
когато присъждането на по-висока степен на ранг не е свързано с
назначаване на по-висока длъжност поради факта, че следва да бъдат
разработени различни критерии за изпълнението на идентични
функционални задължения.
Поради изложените съображения въвеждането на конкурсното
начало в правилата за развитие в кариерата на държавните служители в
Агенцията е нецелесъобразно. Същото се явява и немотивирано, доколкото
в предложените изменения не са аргументирани в мотивите към проекта на
ЗИДЗМВР.
На КВСОР и ККССПИСРСДДЗЕС към Народното събрание е
предоставена и информация относно законодателната уредба на
функциите, правомощията и подбора на служители в
контраразузнавателните служби на държави-членки на ЕС.
Публичен конкурс за назначаване на служители на оперативни
длъжности с обявяване на имената на кандидатите и структурните звена
не съществува като практика в службите на държавите-членки на ЕС.
По отношение на полицейските правомощия по задържане и
претърсване от контраразузнавателните служби законодателната уредба е
разнородна.
В почти всички държави-членки на ЕС контраразузнавателните
служби разполагат със собствени технически възможности за прилагане на
специални разузнавателни средства, като специалните разузнавателни
средства се прилагат от повече от една служба.
Държавна агенция „Национална сигурност” е изразила пред
Председателя на Народното събрание и председателите на КВСОР,
ККССПИСРСДДЗЕС и КПВ готовност да предостави допълнителни
бележки и предложения по проектозакона в рамките на предстоящите
дискусии за подготовката му за второ гласуване от Народното събрание.